Как обстоит ситуация, связанная с вынужденным пребыванием российских граждан в Европе? Насколько острой видится текущая ситуация? Какие варианты продления этого пребывания представляются возможными в условиях возрастающей вероятности ужесточения паспортной политики РФ? Каковы были исторические прецеденты ускоренной выдачи подобных документов и насколько они были эффективны? Возможно ли создание ускоренной и упрощенной процедуры в 2025 году?
В марте 2025 года мы завершили исследование проблемы, возникаюшей вследствие постоянного постепенного ужесточения паспортной политики Беларуси и потенциального распространения аналогичных мер Россией. В связи с тем, что граждане Беларуси уже столкнулись с невозможностью продления паспортов за границей, а России угрожает аналогичный сценарий, от полумиллиона до миллиона человек, проживающих в развитых странах, оказались под угрозой утраты официального документа, подтверждающего личность и право пребывания за рубежом. Это создало риск значительной нагрузки на миграционные и бюрократические системы стран ЕС и потребовало поиска реалистичных решений, альтернативных долгим и дорогостоящим процедурам предоставления убежища.
Наше исследование и предложения по его результатам строятся на том, что упрощенная и ускоренная выдача временных тревел-документов может стать оптимальной альтернативой полноценной процедуре оформления убежища.
Исследование сфокусировано на возможности введения специального упрощенного европейского проездного документа (travel document), не являющегося паспортом и не предоставляющего гражданства, который мог бы выдаваться на основании истекшего или аннулированного национального паспорта и декларации о причинах невозможности получения нового документа. Предполагается, что данный документ обеспечит обладателям право перемещения, получения виз и вида на жительство (ВНЖ) в странах пребывания. Основными вопросами были изучение существующих международных форм «не-паспорта», возможная адаптация и оптимизация практик выдачи и исследование настроений среди эмигрантов из РФ на территории ЕС и Шенгенского соглашения по данной проблематике. А для стран ЕС выдача временных тревел-документов представляет собой более выгодный во всех смыслах вариант, чем оформление кейсов беженцев и предоставление убежища.
Исследование отталкивается от исторических примеров, когда в подобных ситуациях, начиная с выдачи «нансеновского паспорта» Лигой Наций в 1922 году для русских эмигрантов после революции 1917 года, а затем и для других групп беженцев принимались коллективные межгосударственные решения — быстрые и эффективные. Также существует опыт послевоенных документов для перемещенных лиц (DP) и механизмов, разработанных УВКБ ООН в 1950-е годы, когда советские власти аннулировали паспорта диссидентов, вынуждая западные страны разрабатывать механизмы предоставления убежища или выдачи альтернативных документов (Certificate of Identity). Памятен и опыт кризисов рубежа XX–XXI веков (Югославия, Ближний Восток, Афганистан, Сирия), которые способствовали формированию современных инструментов вроде Emergency Travel Document (ETD), проездных документов для беженцев и лиц без гражданства.
Спектр механизмов, прецедентов и практик не так уж велик, но он есть:
- Нансеновский паспорт — исторический прецедент международного признания.
- Refugee Travel Document (по Конвенции 1951 года) — узкий круг получателей и долгие процедуры.
- Документ для апатридов (Конвенция 1954 года) — бюрократизация и необходимость документальных подтверждений.
- Certificate of Identity (COI) — низкая международная признаваемость.
- Emergency Travel Document (ETD) — ограниченные сценарии применения.
Уже заметны последствия прекращения продления паспортов Беларусью: граждане, находящиеся за рубежом, оказываются в правовом вакууме с риском преследования при возвращении на родину. Дальнейший российский сценарий пока не понятен, но обсуждение возможных мер по отзыву загранпаспортов «неблагонадtжных» лиц и введение ограничений на выезд, распространение белорусского опыта весьма вероятны. Многие опрошенные нами эксперты и лидеры мнений говорят о том, что в Беларуси часто апробируются и тестируются многие меры, которые потом применяются в России. В Австрии действует «Fremdenpass» — паспорт иностранца, который может быть выдан лицам, имеющим право на дополнительную защиту, но не обладающим возможностью получить национальный паспорт своей страны. Этот документ также доступен лицам без гражданства и тем, чей гражданский статус неясен, при условии законного проживания в Австрии. В некоторых случаях «Fremdenpass» может быть выдан и другим иностранным гражданам, если это соответствует интересам Австрии. Литва предоставляет «Užsieniečio pasas» — паспорт иностранного лица. Он может быть выдан иностранцам, имеющим временный или постоянный вид на жительство в Литве, но не имеющим действующего национального паспорта, если его невозможно получить по объективным причинам в стране происхождения.
В ответ на белорусскую проблему некоторые страны ЕС разработали собственные механизмы выдачи специальных документов для белорусских граждан. Объединенный переходный кабинет Беларуси представил проект альтернативного белорусского паспорта — «Паспорт Новой Беларуси». Планируется, что после признания паспорта странами ЕС будут начаты переговоры о его признании за пределами Европейского союза.
А с 1 января 2023 года Польша ввела изменения, позволяющие выдавать польские проездные документы для иностранцев гражданам Беларуси, получившим разрешение на временное проживание на основании гуманитарной визы. Эти изменения направлены на поддержку белорусских граждан, столкнувшихся с трудностями в получении или продлении национальных паспортов.
Кроме того, в августе 2023 года Объединенный переходный кабинет Беларуси представил проект альтернативного белорусского паспорта — «Паспорт Новой Беларуси». Этот документ разрабатывается как биометрический и машиночитаемый, соответствующий международным требованиям. Планируется, что после признания паспорта странами ЕС будут начаты переговоры о его признании за пределами Европейского союза. Таким образом, для белорусских граждан, проживающих в странах ЕС и столкнувшихся с проблемами продления национальных паспортов, существуют альтернативные решения в виде проездных документов, предоставляемых странами пребывания, а также инициатив по созданию альтернативного белорусского паспорта.
Таким образом, мы имеем три относительно реалистичных модели:
- Унифицированный международный проездной документ под эгидой международной организации (УВКБ ООН или ЕС).
- Единый европейский Laissez-Passer для легализации пребывания и перемещения в Шенгенской зоне.
- Национальные инициативы отдельных стран по выдаче собственных документов или «карт пребывания».
У каждой модели решения есть преимущества и недостатки, различные юридические аспекты статуса получателей и механизмы подтверждения личности и международного признания документа. И все осложняется осторожностью и медлительностью бюрократии ЕС, несмотря на активность правозащитных организаций в поиске решений. Кроме того, фиксируются высокие ожидания и тревожные настроения внутри российской и белорусской диаспор.
Главный итог нашего исследования — подтверждение острой необходимости срочной выработки реалистичных механизмов для введения временных проездных документов для большого числа людей, причем речь идет о механизмах, опирающихся на существующие международно-правовые механизмы и уже имеющуюся успешную международную практику. Реализация таких механизмов позволит предотвратить гуманитарный кризис, снизить нагрузку на миграционные системы стран ЕС и защитить права граждан, оказавшихся в сложной ситуации.
В настоящее время все страны ЕС и Шенгенской зоны обязаны выдавать проездные документы (Travel Documents) беженцам и признанным апатридам согласно международным конвенциям (ст. 28 Конвенции о беженцах 1951 г., ст. 27 Конвенции о статусе апатридов 1954 г.) и нормам ЕС. Директива 2011/95/ЕС (пересмотренная) обязывает государства-члены выдавать проездные документы также лицам, получившим дополнительную защиту, если они не могут получить паспорт своей страны происхождения. Притом что базовые принципы и основополагающие документы едины, существует значительный разброс практик, а подход к предоставлению защиты и выдаче документов отличается по странам.
Схематично и структурировано — в таблице:
Страны ЕС и Шенгена соблюдают базовый стандарт: беженцы во всех странах имеют право на проездной документ, и большинство государств выдают его автоматически после предоставления статуса. Различия проявляются в обращении с лицами дополнительной защиты и апатридами: где-то им тоже выдают документы достаточно легко (напр. Италия смягчила требования; Франция и Португалия лояльны), а где-то — только при исчерпывающих доказательствах невозможности получения паспорта (напр. Литва отказывала в выдаче документа до решения ЕСПЧ, требуя невозможного). Такие расхождения приводят к тому, что эффективность системы сильно разнится: от почти мгновенной и безотказной (непопулярные у беженцев и мигрантов страны, Норвегия, Дания) до медленной и формализованной (Франция, частично Италия, Финляндия в пиковые периоды).
В целом, по Европе количество выдаваемых travel documents растет с 2017 года экспоненциально вслед за ростом числа беженцев и лиц без гражданства. Крупнейшие страны (Германия, Франция, Швейцария) ежегодно выпускают десятки и даже сотни тысяч таких документов. Например, Германия в 2023 году оформила 216,5 тыс. «паспортов беженца» — цифра, сопоставимая с объемом паспортных выдач среднего европейского государства. Это создает нагрузку на администрации, которые не всегда успевают своевременно реагировать. Многие государства столкнулись с накоплением заявок и нехваткой персонала, особенно в 2022–2023 годах, когда усилия были брошены на обработку статусов временной защиты для украинцев. В ряде стран беженцы жаловались, что ждут свой документ по 6–8 месяцев, что фактически ограничивает их свободу передвижения.
Анализ показывает, что механизмы часто неповоротливы. Там, где задействованы местные органы (префектуры во Франции, муниципалитеты в Италии и Нидерландах), возникают разноскоростные практики, технические сбои и очереди. Цифровизация процедуры не всегда панацея: без должной подготовки она может даже ухудшить ситуацию (пример: Франция, где онлайн-портал привел к дольшим задержкам).
После начала войны в Украине сотни тысяч россиян и белорусов уехали за границу. Большинство из них — в соседних с Россией странах, но значительная часть — в ЕС (Германия, Испания, Кипр, Польша, Франция, Италия, Финляндия (в порядке убывания)). Только в 2023 году страны ЕС выдали 115 тыс. первых ВНЖ россиянам и 281 тыс. — белорусам, что свидетельствует о существенной новой диаспоре.
Однако есть риск, что режимы РФ и Беларуси начнут массово аннулировать или не продлевать паспорта оппозиционно настроенным эмигрантам: прецеденты частичного поражения в правах уже есть (например, признание «иноагентами», а затем террористами и экстремистами — и далее Росфинмониторинг ограничивает финансовые операции этих лиц). И хотя напрямую российское законодательство не запрещает выдать загранпаспорт, например, «иностранному агенту», но технически часто выдача затрудняется или не осуществляется при наличии претензий службы судебных приставов (а для этого достаточно неоплаченного штрафа за отсутствие маркировки в публикации в социальных сетях и постановления пристава о запрете на выезд за границу). Если тысячи россиян массово останутся без действительных национальных паспортов, именно система Travel Document европейских стран станет для них единственным решением, чтобы не оказаться «запертыми» в одной стране в нелегальном статусе или в статусе просителя убежища, создавая значительную нагрузку на институции.
Готовы ли системы к такому сценарию? Пока что массового потока заявок на получение убежища от россиян, к счастью, не наблюдалось. Традиционно россияне полагаются на собственные силы и оформляют ВНЖ самостоятельно: студенческие, инвесторские, предпринимательские, даже ищут партнеров и супругов. Но при отсутствии действующего паспорта продлить полученный с такими усилиями ВНЖ будет невозможно, а вернуться в Россию — опасно для жизни. При этом под действующие стандарты получения убежища такие ситуации не подойдут. И текущие тенденции тревожные: каждая страна действует по-своему, единых европейских механизмов для этой нестандартной ситуации нет. Возможны и локальные проблемы: например, в ряде стран власти могут быть предвзяты к выходцам из РФ и, вероятно, будут требовать максимально строгих доказательств, затягивая выдачу или отказывая в ней. В крупных странах (Германия, Франция), даже если они принципиально готовы выдавать документы россиянам, долгое нахождение в очереди (подробнее, развернуто — в Приложении 2) может означать, что человек полгода–год фактически без документа, что для политэмигранта, лишенного паспорта, критично (нельзя получить/реновировать ВНЖ, поехать на конференцию, оформить визу и т.д.).