Использование санкций во время и после холодной войны

Еще в 2015 году, анализируя результаты «посткрымских» санкций, руководитель программы «Российская внутренняя политика и политические институты» Московского центра Карнеги Андрей Колесников писал: «В основе западного подхода к России лежит предположение, что продолжение давления на страну заставит правительство президента Владимира Путина пойти на уступки или даже скрошиться. Но ничто не может быть дальше от истины

В такой оценке российской ситуации нет ничего уникального. С середины XX века не существует ни одного примера, когда санкции против страны как таковые смогли бы остановить войну или привести к смене политического режима.

Санкционное давление на Россию не обрушило ее экономику, так же, как не обрушило экономики других авторитарных режимов и не привело к демонтажу самих этих режимов — Саддама Хусейна в Ираке, Муаммара Каддафи в Ливии, Ким Чен Ына в Северной Корее, Фиделя Кастро на Кубе, Чавеса, а затем Мадуро в Венесуэле, аятолл в Иране. Санкции против Белоруси практически полностью компенсируются экономической помощью и сотрудничеством с Россией, то есть в результате режим Александра Лукашенко только укрепляется.

Об эффективности санкций нельзя судить только по их основной цели. Более того, реально преследуемые цели иногда отличаются от декларируемых: в случае с санкциями против Ирана, помимо заявленной Соединенными Штатами цели не допустить превращения Ирана в ядерную державу, на самом деле есть еще и задача смены тоталитарного режима, с 1979 года угрожающему западной политике в регионе». Очевидно, что как явные, так и подспудные цели санкций не были достигнуты, при том, что географическое положение и идеология режима делают Иран гораздо более уязвимым для экономического давления.

Селин Антонин

Центр экономических исследований Sciences Po

Длительная история санкционного противостояния в советско-американских отношениях достигла кульминации в 1980-х годах, когда санкции были введены как против СССР за вторжение в Афганистан, так и против его крупнейшего сателлита – Польской Народной Республики. США ввели санкции против Польши в ответ на введение генералом Войцехом Ярузельским военного положения в декабре 1981 года. США отказали Польше в предоставлении статуса наибольшего благоприятствования в торговле и заблокировали прием Варшавы в МВФ. , что не позволило Польше ни реструктурировать старые внешние долги, ни привлечь заемные средства. В 1970-е заимствования у Запада и субсидии от СССР помогали властям ПНР замедлить падение уровня жизни, вызвавшее массовые протесты и беспорядки 1970-71 годов. Истощение источника заимствований совпало с обострением экономических проблем в СССР, основном доноре Польши.

По оценкам самого польского руководства1, американские санкции обошлись ПНР в 15 млрд долларов за четыре года, что примерно соответствует 2,5% ВВП страны в год. Скорее всего, это было некоторым преувеличением со стороны польского руководства, которое стремилось переложить на санкционный режим влияние внутренних факторов – в частности массовой эмиграции и сокращения помощи со стороны СССР.

1 — Country Studies/Area Handbook Series при поддержке Министерства армии США 1986

Советский Союз также оказался под американскими санкциями в начале 1980-х годов в ответ на вторжение в Афганистан.

Самым эффективным краткосрочным шагом должен был стать запрет администрации президента Картера на поставку в СССР 17 млн тонн зерна – однако СССР смог закупать зерно у стран, которые этого ограничения не поддерживали. Запрет же на поставки высокотехнологичного и нефтегазового оборудования Москва обходила с помощью европейских стран. Эффект от санкций казался незначительным, но даже он привел, в частности, к серьезным экономическим проблемам и внутриполитическим изменениям в социалистическом блоке в целом.

Примером успешного применения санкций с точки зрения заявленной цели и результата можно считать санкции против Ливии. Однако следует учитывать, что они были глобальными (введены ООН) и имели ограниченные цели. Они не предполагали смещения диктатора Каддафи, а лишь требовали от него признать ответственность за взрыв американского пассажирского самолета над Локерби в 1988 году, выдать подозреваемых и выплатить семьям погибших компенсацию (2,7 млрд долларов). Когда в 2003 году Каддафи согласился удовлетворить все эти требования, Совет Безопасности ООН отменил санкции. Лишь много позже, в 2011 году, «арабская весна», гражданская война и военная интервенция НАТО на стороне противников Каддафи привели его режим к краху.

Падение режима Саддама Хусейна в Ираке также было вызвано не многолетними санкциями, а прямым международным вмешательством, причем неоднократным. Напомним, что сегодня санкций ООН против России нет и по действующему уставу ООН они не могут быть введены.

Нынешний порядок введения санкций против России сопряжен с целым рядом проблем. Эти проблемы носят двоякий характер: они связаны и с общими вопросами, присущими санкциям как инструменту политики, и с особенностями санкционного режима в отношении России.

На фоне классической правовой системы, функционирующей преимущественно в рамках судебного разбирательства, процесс принятия политических решений, связанных с санкциями, гораздо более произволен. Санкции фактически выступают как форма квазиуголовной ответственности вне процессуальных норм. Более того, в рамках Европейского союза влияние отдельных государств вызывает опасения по поводу исключений и приоритетов в санкционной политике.

Несмотря на то, что многие государства выступают за введение санкций, они сдержанно относятся к инициативам, направленным на привлечение российских и белорусских официальных лиц к ответственности за военную агрессию. Это создает парадоксальный пробел в системе ответственности, перенося ее фокус с главных фигурантов на второстепенных.

При том, что в сфере международного права принята иная логика: за преступления, связанные с агрессией, к ответственности могут привлекаться лица, имеющие значительное влияние в государстве. Это несоответствие еще более усугубляется непоследовательной позицией разных стран в отношении международного уголовного правосудия.

Вся эта совокупность противоречий и проблем подрывает доверие к международным институтам и нормам, снижая тем самым эффективность санкций, а также легко используется российской пропагандой, которая представляет их как неэффективный инструмент геополитической стратегии, направленной исключительно на сдерживание России, ее якобы справедливых амбиций и растущей мощи.

В течение длительного времени российская экономика в значительной степени зависела от импорта различных промышленных товаров. В 2021 году до 98% всех смартфонов7, 96% персональных компьютеров8, 75% медицинского оборудования и почти 60% фармацевтических препаратов поставлялись из-за пределов Российской Федерации, причем значительная часть – из стран ЕС и США. В том же году 30% новых легковых автомобилей, проданных в России, были европейских и американских марок, произведенных как внутри страны, так и за рубежом. Около 75% пассажирских самолетов, используемых российскими авиакомпаниями, были Airbus или Boeing. . Russian banks relied on European and American ATMs for 60-65% of all such Российские банки используют европейские и американские банкоматы – 60-65% всех используемых в стране устройств. Российские кинотеатры получали около 75% выручки от зарубежных фильмов, а российские пивоваренные заводы полностью зависели от немецкого и чешского хмеля.

Сразу после вторжения России на Украину регулирующие органы Европы, Великобритании и США стремились нарушить основные импортные потоки в Россию. Вначале были запрещены покупка и аренда самолетов российскими компаниями, а также приостановлено воздушное сообщение с Россией и над ней. Под запрет попал весь экспорт оружия, продукции двойного назначения, военных запчастей, а также оборудования, используемого в бурении нефтяных и газовых скважин, производстве и распределении СПГ, в машиностроении, в энергетическом секторе и так далее.

Впоследствии ЕС ввел запрет на ряд видов услуг, ранее предоставлявшихся российским клиентам. К ним относятся бухгалтерские, аудиторские (включая обязательный аудит), налоговые консультационные услуги с июня 2022 года; ИТ-консалтинг, юридические консультации, архитектурные и инженерные услуги с октября 2022 года; реклама, маркетинговые исследования, опросы общественного мнения, тестирование продукции и услуги по техническому контролю с декабря 2022 года.

Кроме того, запрещались любые работы по ремонту и обслуживанию ранее приобретенных машин и оборудования, включая гарантийный ремонт. Практически каждый последующий пакет санкций включал в себя раздел с перечнем дополнительной запрещенной продукции. Наиболее обширный список был представлен в 10-м пакете, который затронул товары под двумястами таможенными кодами, стоимость импорта которых в 2021 году составила около 11,4 млрд. евро, что составляет треть стоимости товаров, попавших под санкции во всех предыдущих раундах.

Уже через месяц после начала боевых действий, в ответ на санкции в отношении импорта, российское правительство оперативно приняло закон о так называемом «параллельном импорте«. Это законодательное решение позволило как российским юридическим, так и физическим лицам импортировать широкий спектр товаров из любых мировых источников без необходимости получения разрешения производителя.

Тем самым были фактически ликвидированы существовавшие ранее жесткие механизмы контроля импорта со стороны таких ведомств, как Росстандарт, Роспотребнадзор и Ростехрегулирование, которые требовали соблюдения российских технических стандартов, наличия русскоязычных руководств по эксплуатации и информации для потребителей. Эта инициатива оказалась весьма эффективной и вызвала резкий рост импорта через различных посредников и подставные компании в более чем 40 странах мира. Промышленное оборудование и крупногабаритные товары в основном поступали через Турцию, ОАЭ и Гонконг, а потребительские товары – через Казахстан, Армению, Киргизию и Грузию.

К концу 2022 года, по расчетам российских чиновников, этот механизм позволил ввезти в Россию около 2,4 млн. тонн различных товаров на сумму 20 млрд. долл. Эта сумма составила примерно пятую часть всего импорта в Россию в период с 1 апреля по 31 декабря 2022 года. Благодаря этому регулированию новые продукты всемирно известных ИТ-компаний, такие как iPhone 14 или MacBook Pro с процессором M2, поступали на российский рынок вскоре после их выхода в США. Однако цены на большинство этих продуктов выросли на 20-60% по сравнению с доконфликтным уровнем. Недавно было объявлено, что дебют iPhone 15 состоится в Москве в тот же день, что и его американский релиз. Это изменение в российском регулировании импорта, возможно, позволило выжить десяткам тысяч компаний, обеспечив бесперебойные поставки жизненно важных запчастей и комплектующих. Пресловутая желто-серая офисная бумага, появившаяся как первое следствие санкций из-за дефицита отбеливателей, уже через несколько месяцев после легализации параллельного импорта вернулась на полки магазинов в своем прежнем белом цвете.

Наиболее яркими примерами обхода импортных санкций являются резкий рост импорта микрочипов, необходимых для военного производства. В первые дни войны эти микрочипы были включены в список санкционных товаров, и быстро стали дефицитом, и их импорт сократился более чем на 60%.

Однако к августу ситуация изменилась на противоположную, и в начале 2023 года Россия импортировала как минимум в 1,5 раза больше этих устройств, чем до войны. Расследования показали, что российские ракеты и бомбы, использовавшиеся в Украине, содержали детали, произведенные в США, Франции и Германии уже после 24 февраля 2022 года. В содействии этим сделкам были замешаны некоторые постсоветские государства, а в отношении стран Балтии недавно были выдвинуты обвинения в нарушении санкций. Несмотря на усилия ФБР и других западных спецслужб по выявлению виновных, результаты оказались весьма скромными: лишь несколько человек были арестованы и обвинены в уклонении от режима санкций.

Почти то же самое можно сказать и о запасных частях, используемых в авиационной промышленности: согласно последним расследованиям, на их закупку российские авиакомпании потратили (по разным оценками) после начала войны от 200 млн. долл. до ошеломляющей суммы в 1,2 млрд. долл. Среди компаний, осуществляющих сотни таких поставок в Россию ежемесячно, доминируют зарегистрированные в ОАЭ (многие лица, связанные или ассоциированные с такими компаниями, были идентифицированы, но, насколько нам известно, никто не был арестован).

Другой темой широкого обсуждения стал вопрос о ввозе автомобилей в Россию через республики Южного Кавказа, в частности Армению, поставки автомобилей из которой в Россию в 2022 году увеличились почти в 220 раз. В июне 2023 года Европейский союз представил законопроект, позволяющий прекратить поставки санкционных товаров не только в Россию, но и в страны, служащие каналами для их российской доставки.

220-кратное

увеличение поставок автомобилей в Россию из Армении в Россию в 2022 году

Однако для принятия такого решения требуется единогласное одобрение всех 27 стран-членов ЕС. На данный момент никаких действий в рамках этой директивы, которая изначально описывалась как «исключительная, крайняя мера«, не предпринималось.

Резкий рост экспорта в Россию через Турцию, ставшую важнейшим посредником, был настолько значительным, что турецкие власти захотели извлечь из него дополнительную выгоду. В марте 2023 года Турция резко прекратила транзитные поставки в Россию. Однако после жалоб с российской стороны уже через десять дней схема была восстановлена с новым условием: теперь все товары, прошедшие таможенное оформление в Турции, будут облагаться НДС, зачисляемым в турецкий бюджет. Кроме того, при ввозе в Россию эти товары будут маркироваться как импорт из Турции. Следует отметить, что некоторые товары, происходящие из США или Канады, оставались не облагаемыми НДС и их ввоз в Россию через Турцию был полностью запрещен.

Введение такой схемы свидетельствует о сомнениях российских властей в том, что отечественная промышленность сможет заполнить образовавшуюся в результате санкций пустоту. И этот скепсис представляется оправданным, особенно в таких отраслях, как автомобилестроение и авиастроение. Заводы, покинутые западными автомобильными компаниями, сегодня в основном пустуют, за исключением предприятия «Москвич», построенного компанией Renault, на котором собираются автомобили JAC из комплектов, поставляемых из Китая. Что касается авиации, то попытки создать полностью российский пассажирский самолет оказались безуспешными. В августе 2023 года состоялся первый полет якобы «абсолютно нового» и не содержащего импортных деталей SSJ-100 – правда, с французскими двигателями. При этом сроки поставок новых самолетов МС-21 и Ил-114 сдвинуты с 2023 на 2024/25 и с 2024 на 2026 годы соответственно. Продолжается срыв поставок Ту-214.

В современной российской экономике концепция «импортозамещения» нашла свое наиболее яркое воплощение в малых и средних предприятиях. Эти предприятия переходят на использование отечественного оборудования или создают продукцию, которая, хотя и рассчитана на внутренний рынок, зачастую не соответствует требованиям по качеству.

В этой связи важно обратить внимание на действия российского правительства. Практически сразу после начала войны власти аннулировали права на интеллектуальную собственность, принадлежащие западным компаниям, по широкому спектру товаров. Вначале это коснулось таких товаров первой необходимости, как продукты питания и медикаменты, а затем распространилось и на другие. В результате многие российские предприятия теперь выпускают практически идентичные товары под видом «дженериков», зачастую не сообщая об этом конечному потребителю.

Однако подобная практика импортозамещения вызывает серьезные вопросы в отношении ее целостности и эффективности. Так, например, известны случаи, когда импортируемые из Китая товары просто перемаркируются российским брендом и затем демонстрируются на различных ярмарках и выставках как «отечественная продукция«. Такая практика граничит с обманом и сводит на нет усилия реальных российских производителей.

Кроме того, как уже упоминалось, существует проблема качества. По сути, импортозамещение в России так и осталось в небольшом диапазоне между показухой и подделкой.

Вывод напрашивается сам собой: российская экономика относительно благополучно перенесла импортные санкции не столько благодаря параллельному импорту или успешному импортозамещению, сколько потому, что промышленные державы, такие как Китай, не в полной мере участвовали в санкционных мерах.

За исключением весьма заметных ограничений, таких как запрет на поставку запасных частей для российских самолетов и их обслуживание, Китай не только не следовал духу санкционной политики, но наоборот — вовсю использовал новые рыночные возможности. К середине 2023 года доля китайских легковых автомобилей на российском рынке выросла до 52% по сравнению с менее чем 4% в 2021 году. Аналогичным образом доля рынка смартфонов выросла почти в четыре раза, практически до 80%. Даже банкоматы, ранее зависевшие от западных технологий, теперь в основном китайского производства.

Многие российские предприятия сталкиваются с проблемами использования как европейского, так и китайского оборудования, но очевидно, что неучастие стран «глобального Юга» в соблюдении санкций снижает их эффективность. Еще один момент, который следует учитывать, – готовность регуляторов ЕС и США поддерживать санкции, если они приведут к катастрофическим последствиям, таким как серия авиакатастроф со смертельным исходом. В 2023 году число авиакатастроф в России увеличилось более чем в два раза по сравнению с довоенным временем, что свидетельствует о возможном приближении кризиса.

Неучастие стран «глобального Юга» в соблюдении санкций снижает их эффективность

Военные действия России в Украине привели к введению западных санкций против ее энергетического сектора, который является важнейшей составляющей валютных резервов и доходов государства. Хотя все последствия этих санкций в сочетании с военными факторами и собственными инициативами российского правительства трудно оценить, они, несомненно, оказали краткосрочное негативное влияние на государственные финансы.

Санкции Запада против российского энергетического сектора были введены еще в 2014 году после аннексии Крыма. Изначально эти санкции ограничивали доступ российских нефтедобывающих компаний к международному долгосрочному капиталу и передовым западным технологиям, особенно для освоения арктических и глубоководных месторождений. Однако, несмотря на частые призывы к ограничению экспорта российских энергоносителей, эти меры так и не были реализованы.

Оказавшись в сложной ситуации, западные страны должны были соизмерять намерения ослабить энергетический сектор России со своей собственной зависимостью от него.

• Сохранить поток российской нефти на мировые рынки, чтобы не ускорить надвигающийся экономический спад.
• Сократить доходы России от продажи нефти, тем самым либо ограничив ее военные действия, либо повлияв на общественное мнение внутри страны с целью снижения поддержки Кремля.

В качестве первой меры некоторые государства и компании приняли решение о добровольном запрете на закупку российской нефти. BP, ENI и Shell вышли из своих российских проектов в первую неделю конфликта, а страны, менее зависимые от российской нефти, прекратили ее закупки. Через две недели после вторжения было введено американское эмбарго на поставки российской нефти, а также угля и сжиженного природного газа. Однако для России США были незначительным рынком сбыта, на который в 2021 году приходилось лишь около 3% экспорта сырой нефти.

Европейский союз не мог пойти на риск разрыва связей с российскими поставщиками нефти, учитывая, что на долю России в 2021 году приходилось 25% импорта сырой нефти и 33% импорта нефтепродуктов в ЕС, на общую сумму 71 млрд. евро.

Только в июне 2022 года Европейский совет принял шестой пакет санкций против России, в числе прочих мер эти санкции запрещавший покупку, импорт или морские перевозки сырой нефти и специфических нефтепродуктов из России в страны ЕС. Эти ограничения вступили в силу 5 декабря 2022 года в отношении сырой нефти и 5 февраля 2023 года в отношении других нефтепродуктов. Санкции затронули 90% всего российского экспорта нефти в ЕС, хотя для трубопроводного экспорта и спотовых сделок на рынке были сделаны некоторые исключения.

Санкции заставили Россию отказаться от традиционного европейского рынка, который потреблял около половины ее нефти и нефтепродуктов. По состоянию на март 2023 года доля России в импорте сырой нефти в ЕС снизилась с 31% в январе 2022 года до всего лишь 3%. В конце 2022 года ведущим поставщиком нефти в ЕС стали Соединенные Штаты, обеспечившие 11% импорта по сравнению с 9% в 2021 году. За ними следуют Норвегия и Саудовская Аравия, на долю которых в 2022 году приходилось соответственно 10% и 9% импорта нефти в ЕС.

Одновременно G7 и ЕС ввели механизм ограничения цен, направленный на снижение прибыли России от торговли нефтью с государствами, не участвующими в эмбарго. Предельные цены ограничивают компании в странах-участницах в услугах по транспортировке или страхованию российской нефти. Это должно было ограничить возможности России экспортировать свою нефть по всему миру.

К началу 2023 года были установлены новые правила, регулирующие экспорт российской нефти. Эти правила не только ограничивают экспорт, но и вводят ограничения на новые инвестиции в российскую нефтяную промышленность, экспорт технологий и материалов, связанных с нефтью, а также на использование танкеров, принадлежащих России. Задержка Европейского союза с полным закрытием своего рынка для российской нефти, а также адаптивность мировых рынков позволили избежать длительного шока цен на нефть. Резкий рост цен на нефть после начала военных действий, вызванный опасениями серьезных нарушений в работе рынка, был относительно кратковременным. Ограничения, наложенные на экспорт российской нефти, не привели к существенным ценовым дисбалансам.

Потолок цен, который изначально планировалось пересмотреть в соответствии с мировыми ценами на нефть, остался неизменным, несмотря на 15%-ный рост нефтяных цен. Поначалу переориентация экспортных маршрутов в сочетании с потолком цен привела к сокращению нефтяных доходов российского бюджета. Однако к середине 2023 года Россия изменила налогообложение экспортной выручки нефтяных компаний. Теперь эти налоги не основываются на сильно заниженных ценах, указываемых в сокращающейся торговле нефтью Urals на западных рынках.

Соответственно, условный дисконт нефти Urals — основного экспортного сорта российской нефти — по отношению к Brent уменьшился. Важно отметить, что российский сорт нефти ВСТО, который в основном продается в Китай по трубопроводам и с помощью незападного танкерного флота, не подвергся дисконтированию.

Экспорт нефтепродуктов сократился на 3%. В целом доходы от продажи нефти в России восстанавливаются. За первые восемь месяцев 2023 года они была на 38% ниже, чем за аналогичный период 2022 года, но разрыв сокращается; за первые четыре месяца они была на 52% ниже.

Механизм «потолка» цен в значительной степени сохранился, хотя и с меньшим влиянием на нефтяные доходы России. Однако он привел к непредвиденным последствиям — увеличению непрозрачности российской торговли нефтью и ее переходу в «серую зону». Растет число не отслеживаемых судов и теневых трейдеров, часто скрывающих принадлежность компаний и местонахождение прибыли.

Вторичные санкции не были активно применены в отношении потолка цен. Страны, не поддержавшие санкции, продолжают закупать российскую нефть, иногда перерабатывая ее и реэкспортируя на Запад. Россия в значительной степени адаптировалась к новым условиям экспорта нефти. Хотя в долгосрочной перспективе здоровье ее нефтяного сектора может оказаться под угрозой из-за ограниченного доступа к передовым технологиям и доступному капиталу, на данный момент санкции не смогли его подорвать.

Финансовые санкции против России оказали существенное влияние на банковскую систему страны, осложнив проведение как бюджетной, так и денежно-кредитной политики. Они действовали подобно иммунодефициту, усугубляя существующие проблемы и препятствуя нормальной экономической деятельности.

Западные союзники проявляли осторожность, вводя широкомасштабные санкции против российских финансовых институтов. До полномасштабного вторжения на Украину в 2022 году интеграция России в глобальную финансовую инфраструктуру и ее готовность использовать свои секторы энергетики и торговли сдерживали многие из предлагаемых санкций. Эта нерешительность дала России некоторое время на подготовку к более мягким ограничениям, хотя ее застали врасплох более жесткие.

В июле 2014 года США перешли от санкций против физических лиц к санкциям против компаний. Первая их волна была направлена на «Роснефть» (крупнейшая российская нефтедобывающая компания), «Новатэк» (вторая по величине газовая компания страны), «Газпромбанк» (банк, связанный с российской монополией по экспорту газа) и «Внешэкономбанк» (государственный банк развития, который в значительной степени финансировал такие проекты, как Олимпиада в Сочи).

Министерство финансов США ограничило им доступ к акционерному финансированию и средне- и долгосрочным долговым обязательствам (свыше 90 дней) со стороны инвесторов и кредиторов, связанных с США. Однако дело этим не ограничилось. Вскоре к санкциям присоединился ЕС, распространив их на ВТБ, Россельхозбанк, Сбербанк и др.

Эти санкции только выглядели умеренными. Они очевидно увеличивали расходы корпораций на заимствования, перечеркивая долгосрочные планы глобального роста и создавая почву для спекуляций относительно возможных последующих целей. Эта неопределенность оказывала воздействие и на кредитоспособность тех предприятий, которых директива не коснулась. Внутренние подразделения глобальных финансовых компаний, занимающиеся рисками и соблюдением нормативных требований, должны были не только следить за исполнением прямых указов официальных властей США и ЕС, но и провести переоценку отношений с российским бизнесом в целом.

«Закон о противодействии российскому влиянию в Европе и Евразии 2017 года» (как часть более широкого «Закона о противодействии противникам Америки посредством санкций» (CAATSA)) стал ответом на предполагаемое вмешательство России в американские выборы 2016 года и ее деятельность в Украине. Несмотря на то, что закон получил значительную двухпартийную поддержку, администрация Трампа медлила, представив список российских организаций для введения санкций только в октябре 2017 года, почти на месяц позже установленного срока. Хотя санкции против этих организаций начали вводиться в январе 2018 года, дальнейший подход администрации был вялым и не имел целостной стратегии. В какой-то момент даже появились рассуждения, что все эти меры, возможно, уже не нужны.

В период с 2015 по 2022 год был принят самый жесткий пакет санкций, кардинально изменивший ландшафт экономического взаимодействия с Россией. Эти меры не только усилили ограничения на экспорт и инвестиции, но и открыли новую эру преследования российских миллиардеров и, соответственно, их значительных активов. Кульминацией этих изменений стал апрель 2018 года, когда Министерство финансов США ввело санкции против целого ряда российских «олигархов», включая Олега Дерипаску, владельца алюминиевого гиганта «Русал».

Список специально назначенных граждан и блокированных лиц (SDN) автоматически распространял санкции на компании, которыми они владели или которые контролировали. В случае с «Русалом» это имело последствия для всего мирового рынка алюминия, который оказался ввергнут в хаос. Правительство США в итоге было вынуждено пойти на компромисс и смягчить собственную политику.

Список специально назначенных граждан и блокированных лиц (SDN) автоматически распространял санкции на компании, которыми они владели или которые контролировали. В случае с «Русалом» это имело последствия для всего мирового рынка алюминия, который оказался ввергнут в хаос. Правительство США в итоге было вынуждено пойти на компромисс и смягчить собственную политику. Было достигнуто соглашение об исключении «Русала» из списка при условии, что Дерипаска отойдет от непосредственного управления компанией. Эта уступка продемонстрировала сложное взаимодействие геополитической стратегии и глобальных рынков, показав, как широкомасштабные последствия санкций часто требуют последующих корректировок для достижения желаемых политических результатов без побочного экономического ущерба.

Эпизод с «Русалом» показал мировым рынкам и российским властям, насколько непредсказуемыми могут быть санкции. Любое законодательное предложение Конгресса США, связанное с санкциями, приводило в волнение российский рынок. Двухпартийный закон 2018 года о защите от агрессии Кремля предусматривал масштабный запрет на американские инвестиции в российские государственные энергетические компании и в их новый суверенный долг (хотя никто не предлагал мер против уже выпущенного долга, из которого на тот момент около трети принадлежало иностранным фондам). Одна только публикация этого предложения привела к падению фондового индекса Micex на 2% за один день и рубля примерно на 5% за неделю.

Закон так и не был принят — несмотря на одобрение комитетами, повторное внесение и даже включение в проект федерального бюджета на 2021 год. По имеющимся данным, он столкнулся с противодействием администрации США. Единственное ограничение, связанное с долгом, было выпущено в 2019 году. Оно запрещало американским банкам (и, соответственно, любым другим банкам, работающим в США) покупать вновь выпускаемые российские валютные долговые обязательства или еврооблигации. Но российская сторона, насытившаяся нефтедолларами и взявшая курс на сокращение внешнего долга, практически не ощутила его влияния.

В 2021 году вступил в силу новый запрет, который запретил американским банкам участвовать в первичном рынке как валютных, так и рублевых суверенных долговых обязательств. Однако вложения в этот долг не были запрещены, поэтому иностранные инвесторы могли покупать его у российских маркет-мейкеров. Рынок рублевых долговых обязательств остался открытым для иностранцев.

И администрация Трампа, и администрация Байдена стремились использовать для сдерживания Москвы то, что сенаторы назвали «санкциями из ада». Однако, как стало очевидно 24 февраля 2022 года, этот подход себя не оправдал. Санкции, введенные до 2022 года, оказали двоякое воздействие на российскую экономику. Они сократили на несколько процентных пунктов темпы ее роста и усугубили рецессию 2015 года, вызванную в первую очередь значительным падением цен на нефть.

И они же дали российскому правительству время и возможность для адаптации к дальнейшим событиям. Российские корпорации сократили свои валютные долги, особенно номинированные в долларах США, и минимизировали свои американские активы. Аналогичным образом Банк России перевел свои резервы из долларов США, отдав предпочтение активам в евро и юанях.

Таким образом, и российская экономика, и банковский сектор стали менее уязвимы к колебаниям валютных курсов.

Одновременно снижался уровень иностранного участия в государственном и корпоративном долге и акциях. Можно сказать, что к турбулентности 2022 года обе стороны подошли подготовленными. Таким образом санкционный режим 2014-2021 годов отсрочил развязывание агрессивного конфликта, но удержать от него Россию не смог.

Еще до начала полномасштабного российского вторжения в Украину одним из важных ответов США на признание Путиным «народных республик» в Донбассе стал давно обсуждавшийся запрет на любые новые инвестиции в рублевые долговые обязательства России, широко известные как ОФЗ. В результате рынок новых российских суверенных долговых обязательств стал практически недоступен для большинства иностранных инвесторов. Существующие долговые обязательства оставались легальными — прямой запрет нанес бы ущерб в первую очередь держателям, а не эмитенту, то есть российскому государству. Тем не менее, возможности России по привлечению капитала на международных рынках были фактически ограничены. Ожидаемые последствия для держателей долговых обязательств, связанные с другими действиями, будут рассмотрены далее.

После начала российского вооруженного вторжения в Украину Соединенные Штаты совместно со своими глобальными союзниками ввели карательные санкции, под которые попало большинство российских финансовых институтов.

Практически все они (за исключением мизерного числа кредитных организаций с иностранным капиталом и небольшого числа российских банков) были исключены из коммуникационной матрицы SWIFT и подвергнуты замораживанию активов на Западе и таким образом превратились в «узкие» структуры, ограниченные в возможностях участвовать в глобальном финансовом обмене. Лишь немногие страны, геополитически дружественные России, соглашались принимать рубли от ее финансовых организаций, что в условиях усиливающегося западного принуждения становилось для последних все более тяжким испытанием.

Исключением из этого сценария стал Газпромбанк — финансовый канал, через который Россия организует экспорт газа на европейский континент. Несмотря на громкие призывы наложить и на него аналогичные ограничения, союзники отказываются, объясняя это защитой интересов некоторых стран Центральной Европы.

Санкции, наложенные на финансовую архитектуру, затруднили работу российских корпораций, ограничив их возможности по привлечению внешних займов и ведению обычной коммерческой деятельности. Однако эти ограничения были частично смягчены: в первом случае за счет репатриации российского капитала, а во втором — за счет сложной сети посредников.

Вытеснение российских финансовых титанов из глобальной платежной системы не позволило Банку России выполнить свои обязательства по еврооблигациям 2022 года (при том, что они оставались достаточно ликвидными). Это привело к техническому дефолту. Впрочем, на фоне общей дезорганизации долгового рынка это событие оказалось малозначительным.

Вслед за Соединенными Штатами их глобальные союзники осуществили иммобилизацию российских финансовых активов, стоимость которых, включая активы Центрального банка России, исчисляется сотнями миллиардов долларов. Официальное заявление, распространенное в мае 2023 года странами, входящими в G7 и Европейский Союз, демонстрирует их коллективную решимость. Там говорится, что российские активы на сумму около 300 млрд. долл. или 275 млрд. евро, находящиеся в замороженном состоянии под юрисдикцией вышеупомянутых стран, должны оставаться в этом состоянии — «до тех пор, пока Российская Федерация не предоставит соответствующее финансовое возмещение ущерба, нанесенного ею суверенному государству Украина«.

$335 млрд

финансовая оценка приблизилась к совокупной сумме российских активов, географически сосредоточенных в Европе, США, Японии и т. д.

Ко второй половине июля, согласно финансовой оценке, совокупная сумма российских активов, находящихся в замороженном состоянии в этих странах, оценивается в 335 млрд. долл. Большая часть этих иммобилизованных активов географически сосредоточена в Европе; На США, а тем более Японию приходится лишь незначительная часть.

Российские государственные СМИ объявляют эти активы незаконно отторгнутыми. Но на деле все обстоит несколько иначе. Страны-союзники до сих пор не выработали прагматичного механизма передачи Украине даже процентов, начисленных на замороженные активы, не говоря уже об основной сумме.

Более того, июльская законодательная инициатива американских сенаторов и не предусматривает прямой экспроприации в пользу Украины.

Напротив, речь идет о сохранении российских активов в замороженном состоянии до тех пор, пока сама Российская Федерация добровольно не согласится направить эти ресурсы на репарации и восстановление Украины. Соответственно, хотя законодательный текст предполагает возможную передачу, это произойдет исключительно с согласия России.

Действия западных стран в отношении замораживания активов соответствуют историческим прецедентам. Активы, принадлежащие государству, считающемуся враждебным, традиционно подлежали замораживанию только на время военных действий с последующим освобождением после нормализации двусторонних отношений.

Идея экспроприации российских активов не находит поддержки ни у западных политических лидеров, ни руководителей центральных банков или органов финансового регулирования. Все понимают, что это потребует масштабных законодательных изменений и приведет к грандиозным последствиям в виде чувствительного оттока иностранного капитала из западных финансовых систем. Развивающиеся рынки получат рост стоимости заимствований на годы вперед. К тому же фактическая экспроприация активов по своей сути нарушает нормы конфиденциальности и банковской тайны, идет вразрез с принципом неприкосновенность собственности. Согласно действующим нормам, финансовое учреждение, владеющее замороженными активами, не обязано раскрывать их юридическим органам. Такое раскрытие может быть узаконено, если оно подкреплено судебным решением, однако никаких правовых оснований для этого на сегодняшний день не существует.

Активно обсуждается возможность введения единовременного сбора с процентов, начисляемых на российские активы. Первым конкретный шаг в этом направлении сделало правительство Бельгии.

Euroclear — бельгийская компания, предоставляющая финансовые услуги — хранит 196,6 млрд. евро (около 209,09 млрд. долл. США) российских активов, в том числе 180 млрд. евро, принадлежащих Центральному банку РФ. По данным Euroclear, доходы, полученные от российских финансовых активов (как от ЦБ РФ, так и от других организаций, например, банков, попавших под санкции), в первом полугодии текущего года составили 1,7 млрд. евро, а в 2022 году — еще 0,8 млрд. евро. В будущем этот показатель может снизиться за счет более стабильных процентных ставок, но и тогда замороженные активы могут приносить около 4-5 млрд. долл. в год. Маловероятно, что замороженные активы будут переведены в Украину или инвестированы с более высоким риском, чем до их иммобилизации. Премьер-министр Бельгии Александр де Кроо 11 октября 2023 года заявил, что 1,7 млрд. евро будет перечислено в специальный фонд, предназначенный для финансирования Украины. Эта сумма означает 100%-ный сбор с доходов от иммобилизованных активов. Страны G7, скорее всего, воспользуются именно этой схемой. Министр финансов США Джанет Йеллен поддержала идею введения «ветрового налога» на прибыль, полученную от замороженных активов. Впрочем, пока официального оформления этой инициативы нет, и такие страны, как Швейцария и Люксембург, к ней не присоединились.

По нашим расчетам, новые запреты на выпуск долговых обязательств увеличили стоимость заимствований российского правительства примерно на 0,5% пункта. В сочетании с ограничениями по счету движения капитала эти санкции привели к сокращению некогда прибыльной carry trade, когда иностранные инвесторы извлекали выгоду из более высоких ставок и полной конвертируемости рубля. Опасения по поводу замораживания активов и нависшая угроза персональных санкций подтолкнули состоятельных россиян к репатриации около 50 млрд. долл. в 2022 году.

В условиях повышенного риска — от замораживания активов и дефолтов контрагентов до усиления контроля со стороны регулирующих органов — мировые банки предпочитали вести себя осторожно, избегая российских активов и операций, даже тех, которые не были прямо включены в «черный список». Кроме того, отказ от международных платежных систем, таких как Visa и MasterCard, привел к тому, что все выпущенные в России карты оказались недействительными за рубежом.

По иронии судьбы, такая осторожная политика Запада невольно помогла Банку России сдержать отток капитала, тем более что репатриированные с Запада средства способствовали росту капитального счета. В качестве контрмер Россия заблокировала поступления от ценных бумаг западных инвесторов на специализированные рублевые счета, фактически отгородив их от внешних рынков.

Все более запутанная нормативная база, а также ограниченная конвертируемость рубля не только смягчили некоторые негативные последствия санкций, но и способствовали умеренному снижению инфляции. Кроме того, это оградило российскую экономику и валюту от глобальных колебаний, а цены на нефть вновь, как и в 1990-е годы, оказались единственным каналом связи Россию с мировым финансовым рынком.

Первоначальные оценки последствий финансовых санкций в сочетании с торговыми ограничениями оказались излишне пессимистичными. Доклад МВФ от 11 апреля 2022 года прогнозировал сокращение российской экономики в 2022 году на 8,5% в реальном выражении ВВП и инфляцию в 21,3%. Этого не произошло — во многом благодаря оперативной реакции Банка России и Министерства финансов.

Непосредственное воздействие финансовых санкций не привело к экономическому коллапсу. Однако долгосрочные последствия могут оказаться для российской экономики катастрофическими. Замораживание активов создало нагрузку сразу на ряд российских корпораций, наиболее значительной из которых является ВТБ.

Возможности российских экспортеров по приобретению иностранной валюты — долларов и евро — оказались очень ограничены, а именно они — важнейший компонент для торговли нефтью и другими сырьевыми товарами. Кроме того, Банк России был вынужден полагаться на китайский юань как на свою основную резервную валюту.

К концу 2022 года рубль превратился из свободно конвертируемой валюты в валюту, практически полностью привязанную к динамике торгового баланса, который в случае России является синонимом торговли нефтью.

В 2023 году российская экономика будет гораздо более замкнутой и ориентированной на внутренний рынок, чем в последние три десятилетия. Бюджет на этот год показывает, что инфляция и, соответственно, стоимость заимствований сохранятся на высоком уровне. Финансовые санкции сделали российскую экономику уязвимой к внешним потрясениям. Снижение цен на нефть, усиление ограничений на ее торговлю или снижение спроса со стороны ключевых партнеров, таких как Китай и Индия, могут усилить последствия санкций непредсказуемым, но, безусловно, пагубным образом.

Последствия санкций для инвестиций оказались масштабными и обоюдосторонними, причем инициаторами их введения были как западные страны, так и сама Россия.

24 февраля 2022 года США и ЕС ввели запреты, не позволяющие России на суверенном уровне и ее корпорациям и банкам привлекать средства на своих рынках капитала. Путин разделил страны на «дружественные» и «недружественные». Затем он поручил российскому бизнесу с 1 марта 2022 года прекратить выплаты по кредитам организациям из стран из второй категории. Кроме того, с июля 2022 года было введено ограничение на выплату дивидендов зарубежным акционерам российских компаний . К августу 2022 года была запрещена любая торговля акциями российских энергетических и финансовых компаний, принадлежащими корпорациям из «враждебных» стран. А в следующем году были аннулированы ранее заключенные соглашения об избежании «двойного налогообложения» с 38 странами-«противниками».

Если стратегии Кремля могут показаться понятными — ведь они были направлены против оттока валюты, то действия Запада вызывают некоторое недоумение. Так, например, Казначейство США выдало отдельное разрешение, позволяющее американским банкам управлять выплатами по внешнему долгу России до 25 мая 2022 года. Однако после окончания действия этого разрешения фактически наступил дефолт России как по внешнему государственному, так и по корпоративному долгу. При этом российские держатели облигаций защищены, поскольку все операции осуществляются в рублях — в отличие от зарубежных держателей еврооблигаций, которые, похоже, испытывают трудности с возвратом инвестиций.

Но многие — остались, и, по данным российских журналистов-расследователей, в 2022 году получили в России беспрецедентную прибыль в размере 1,1 трлн. рублей (13 млрд. долл. США по среднему курсу на тот момент), что почти на 70% больше, чем в 2021-м. Эти доходы так или иначе пополнили российскую казну, косвенно поддержав военную кампанию Путина против Украины.

Данные о количестве корпораций, прекративших свою деятельность в России, очень разнятся. По данным Института управления высшим руководством Йельского университета, к началу сентября 2023 года более 1000 иностранных компаний ушли из России. В это число входят и компании, официально объявившие о прекращении присутствия своего бренда, но продолжающие свои поставки. В качестве примера можно привести Diageo: несмотря на то, что компания официально покинула Россию, ее продукция, например пиво Guinness, продолжает наполнять российский рынок, причем только в первом полугодии 2023 года объем достиг 1,5 млн. литров. Совместное исследование аналитической платформы Re: Russia и сайта iStories показывает, что из России фактически ушли лишь 20% предприятий, работавших в ней к началу войны. В то же время швейцарские аналитики Никколо Пизани и Саймон Эвенетт считают, что к декабрю 2023 года в России останется всего 120 компаний (или только 8,5% от общего числа), выведших свои российские пакеты акций или дочерние предприятия.

Украинские оценки дают более консервативную картину. Из примерно 3 500 западных компаний, работавших в России на момент начала войны, лишь 276 (это около 6% от общего числа) полностью ушли с российского рынка. Более 700 компаний предпочли приостановить свою деятельность, официально не объявляя об уходе, а еще 500, по-видимому, определялись со стратегией ухода. Напротив, значительная часть компаний (более 1900) либо свернула некоторые виды деятельности (например, взаимодействие с российскими государственными органами), либо объявила мораторий на новые инвестиции, либо вовсе не отреагировала на разворачивающийся конфликт и последующее введение санкций.

Индивидуальные санкции появились в практике государств и международных организаций сравнительно недавно. Традиционные международные санкции не были направлены на физических лиц, поскольку традиционными субъектами международного права и международных отношений оставались исключительно государства. Созданный механизм наделяет Совет Безопасности ООН уникальными полномочиями и позволяет вводить санкции против того, что признается источником угрозы международной безопасности.

Параллельно возникло представление о международной уголовной ответственности физических лиц, но ее применение ограничилось немецкими и японскими военными преступниками на Нюрнбергском и Токийском процессах. Хотя с тех пор прошло много времени, создание системы международной уголовной ответственности далеко от завершения. На постоянной основе действует международный уголовный суд, однако его юрисдикция ограничена и распространяется только на преступления, совершенные на территории его государств-участников. А когда речь идет о преступлениях агрессии, возможностей остается совсем немного. Например, Международный уголовный суд не обладает юрисдикцией для уголовного преследования за преступления агрессии России против Украины. Это породило инициативу и связанную с ней дискуссию о возможности создания специального международного трибунала по преступлениям агрессии.

Что касается других международных преступлений (военные преступления, преступления против человечности и геноцид), то реальные возможности МУС, а также судов национальных юрисдикций по привлечению виновных к ответственности также ограничены. Это произошло, например, в случае с ордерами МУС на арест Владимира Путина и Марии Львовой-Беловой.

Заполнить пробелы в юрисдикции и устранить очевидную неэффективность «традиционных санкций» должны были как раз индивидуальные санкции. Идея санкций в отношении личных зарубежных активов и доступа к зарубежным финансовым рынкам членов правительств, правящих элит или военных возникла еще в 1990-е годы, когда система международных отношений была относительно простой. Но после введения многих санкционных режимов стали очевидны проблемы. Прежде всего они касались санкций, затрагивающих сразу большие группы людей.

Стало понятно, что санкции против отдельных лиц и негосударственных субъектов более эффективны, нежели против целых государств или наций. “Точечные” санкции должны были переложить издержки, связанные с нарушением норм международного права, с населения подсанкционных государств на конкретных людей, ответственных за те или иные действия. Теперь считается, что тщательно продуманные санкции могут также уменьшить и ущерб, который наносится государствам — третьим сторонам, что уменьшает количество санкционных нарушений. Кроме того, санкции могут влиять на политику государств через конкретные лица, принимающие решения в этих государствах принимает решения.

С начала «войны с терроризмом» персональные санкции все чаще применяются Советом Безопасности ООН и, соответственно, различными государствами и международными организациями. Практика введения и применения персональных санкций постоянно и последовательно подвергается критике с точки зрения ее эффективности и соответствия нормам международного права, особенно положениям о правах человека. Основными проблемами, проявляющимися и в практике применения санкций против России, являются их внесудебный характер и то, что санкции оказываются результатом крайне политизированных, произвольных и непрозрачных процессов, лишенных эффективных средств правовой защиты как на международном, так и на национальном уровнях. Как таковые, санкции, применяемые несправедливо и непропорционально, зачастую просто дискредитируют идею ответственности за нарушение международного права.

В конце концов в декларации Всемирного саммита 2005 года Генеральная Ассамблея ООН призвала Совет Безопасности при поддержке Генерального секретаря обеспечить наличие справедливых и четких процедур для введения и отмены санкционных мер.

Характерным примером являются критерии введения санкций со стороны Европейского Союза, которые были изменены одиннадцатым санкционным пакетом. В качестве целей были «ведущие бизнесмены или юридические лица, организации или органы, вовлеченные в экономические секторы, обеспечивающие существенный источник дохода правительству Российской Федерации, которое несет ответственность за аннексию Крыма и дестабилизацию Украины«. Хотя экономические субъекты, оказывающие содействие российскому режиму, являются законными объектами санкций, подобные формулировки стирают грань между правовыми мерами и политическим возмездием и несовместимы с принципами правовой определенности.

Подобные критерии не требуют доказательств связи между деятельностью конкретных хозяйствующих субъектов и нарушениями международного права.

Это размыло критерии определения ответственных лиц и дало российским властям и их пропаганде основание утверждать, что все санкции, введенные Евросоюзом, являются мерами сугубо политического сдерживания и не имеют никакого отношения к обсуждению фактов грубого нарушения международного права со стороны России. Регламент принятия решений о персональных санкциях, как правило, не является ни формализованным, ни прозрачным. В отличие от судебных органов, исполнительная власть и международные бюрократы не связаны требованиями процедуры установления фактов. Кроме того, международные организации чрезмерно полагаются на данные, предоставляемые государствами-членами (так происходит международная легитимация де-факто национальных мер) и национальными органами.

Наиболее острой проблемой персональных санкций является отсутствие механизма восстановления правового положения как условия снятия санкций — иными словами, они отличаются от санкций против государств, имеющих четкую цель прекращения нарушений. В связи с этим персональные санкции имеют гораздо более карательный характер, который, в то же время, налагается на физических лиц вне уголовного процесса. В частности, для санкций ООН характерна сложная и практически невозможная процедура делистинга, осуществляемая в редких случаях — через государство проживания или гражданства.

---

Вопрос о персональных санкциях часто становится наиболее публичным и обсуждаемым аспектом санкционного режима, он нередко оказывается в центре юридических споров, журналистского внимания и лоббистских усилий. Эти санкции могут применяться различными сторонами не только в политических целях, но и, например, для урегулирования внутренних экономических споров или борьбы с политической оппозицией.

Именно в этом контексте авторы настоящего доклада хотели бы подчеркнуть, что прозрачная, законная и логически последовательная санкционная политика, скорее всего, будет более эффективной в противодействии агрессивному поведению, чем широкомасштабные подходы, не имеющие четкого обоснования и плохо понятные затронутым сообществам — включая население России. Конкретные примеры, приведенные в этом разделе, не означают одобрения или критики того или иного решения по санкциям. Они скорее служат иллюстрацией сложностей, несоответствий или аномалий, часто присущих реализации персональных санкций.

Таким образом, хотя санкции, направленные на конкретные виды деятельности, могут быть эффективными, применение персональных санкций вызывает ряд юридических и этических вопросов. Прежде всего, персональные санкции часто нарушают принцип неретроактивности — краеугольный камень правосудия, запрещающий применять карательные меры за действия, совершенные до принятия закона, который признал их незаконными.

Например, много вопросов вызывают санкции, введенные против российских олигархов за участие во встрече с президентом Путиным 24 февраля 2022 года. Санкции против этих лиц были введены потому, что само их присутствие было истолковано как поддержка действий, подрывающих территориальную целостность и суверенитет Украины. Однако такая трактовка ретроактивно криминализирует действия, которые не были признаны правонарушениями до объявления санкций в период с 9 марта по 8 апреля 2022 года — такие, как встреча с Президентом или статус состоятельного бизнесмена.

Подобный подход подрывает правовые принципы, которые в идеале должны лежать в основе применения санкций, и чреват снижением доверия и эффективности.

Практика применения персональных санкций, направленных на широкие группы (такие, как «список Путина», составленный OFAC в 2018 году и включающий всех 97 российских миллиардеров из списка Forbes), бросает вызов принципу индивидуальной ответственности, являющемуся краеугольным камнем западных правовых систем. Подобная массовая категоризация переходит в коллективное наказание — тактику, имеющую сомнительную этическую и правовую основу.

Сравнение этой тактики с такими историческими примерами, как преследование евреев в нацистской Германии или «классовая борьба» времен коммунистов в СССР, подчеркивает серьезные этические и идеологические проблемы, заложенные в подобных подходах. Хотя это и крайние примеры, но суть их в том, что набрасывание широких сетей наказания по признаку групповой принадлежности противоречит принципам индивидуальной справедливости и открывает возможности для злоупотреблений и судебных ошибок.

Более того, санкции, направленные на членов семей тех, кто уже подвергся санкциям, вызывают еще больше вопросов этического характера. Такие санкции могут быть восприняты как «вина по ассоциации», что в корне противоречит идее индивидуальной ответственности и надлежащей правовой процедуры. Таким образом, использование персональных санкций, особенно если они применяются к группам или распространяются на членов семей, не только рискует подорвать западные принципы справедливости, но и ставит под сомнение легитимность и эффективность санкций как инструмента политики.

Универсальный подход, применяемый в рамках действующего режима санкций, действительно представляется ошибочным. Отношение ко всем лицам, попавшим под санкции, как к одинаково виновным, примитивизирует правосудие. Широкомасштабный подход, при котором генералы, непосредственно участвующие в конфликтах, подвергаются тем же ограничениям, что и бизнесмены, не имеющие такого участия, не отвечает принципу, согласно которому наказание должно быть соразмерно совершенному преступлению. Диверсифицированный подход к персональным санкциям, учитывающий роль и участие каждого конкретного лица, будет не только более справедливым, но и потенциально более эффективным в достижении поставленных целей.

Кроме того, остаются неясными цели применения персональных санкций, что еще больше снижает их эффективность и этическую значимость. В традиционном праве санкции или наказания имеют четко определенную цель, будь то сдерживание, возмездие или реабилитация. В то время как персональные санкции, похоже, преследуют цель неясную — может быть, повлиять на поведение всего элитного класса, а не только отдельных лиц. Такую стратегию можно сравнить с захватом заложников, когда судьба одного или нескольких человек используется в качестве рычага воздействия на большую группу.

Более того, изменение терминологии с «олигарха» на «влиятельного российского бизнесмена» говорит о том, что власти признают особую значимость этих людей. Судя по всему, идея заключается в том, чтобы оказать давление на этих важных персон в надежде повлиять на более широкую политическую и экономическую политику. Однако такая стратегия чревата непредвиденными последствиями, в том числе ужесточением отношения к западной политике и институтам. Таким образом, существующая практика применения санкций вызывает множество вопросов, связанных с соразмерностью, этичностью и неопределенностью целей. Для того, чтобы санкции были полезным и справедливым инструментом, эти вопросы должны быть тщательно рассмотрены и решены.

Анализ показывает, что санкции, направленные против отдельных лиц, за исключением лидеров стран-агрессоров, представляют собой внесудебные действия, инициируемые исполнительной властью отдельных государств. Зачастую эти действия осуществляются с целью повлиять на политический курс страны-мишени. Примечательно, что критерии выбора лиц для введения санкций не всегда связаны с их конкретными действиями или поступками, а скорее с их предполагаемой способностью повлиять на власть в стране.

Такие внесудебные меры представляют собой серьезную проблему для правового общества. Напротив, уголовное преследование лиц, причастных к совершению конкретных международных преступлений, в том числе преступлений агрессии, зачастую оказывается более справедливым и эффективным. Проводимое даже заочно, оно поддерживают принципы индивидуальной ответственности и соразмерности наказания.

Возможно, целесообразно рассмотреть исторические прецеденты, созданные международными трибуналами, начиная с Нюрнбергского и Токийского процессов и заканчивая современными делами в международных судах. Эти прецеденты свидетельствуют о том, что более тонкие подходы, такие как формализованное судебное разбирательство, могут привести к оправданию лиц, непосредственно не причастных к преступлениям — при эффективном наказании тех, кто причастен. Поэтому политикам целесообразно изучить эффективность и этические последствия санкций в сравнении с установленными судебными процедурами.

---

Эта тема заслуживает отдельного внимания, поскольку высвечивает критический недостаток санкционной политики, имеющий значительные практические последствия. В 2014 году западные страны ввели санкции в отношении примерно 150 российских лиц за их роль в аннексии Крыма и конфликте в Донбассе. Примечательно, что эти меры были весьма избирательны и касались в основном чиновников и военнослужащих, непосредственно участвовавших в конфликте, а также ограниченного числа бизнесменов, задействованных в проектах на оккупированных территориях (например, Бориса и Аркадия Ротенбергов).

В этот период избирательный характер мер воздействия привел к тому, что представители российской элиты стали искать способы их обхода, в результате чего санкции стали фактором сдерживания. Этот контекст, сегодня уже исторический, может стать ценным подспорьем для политиков при уточнении критериев и масштабов санкций с целью повышения их эффективности и точности.

Начиная с 2022 года санкции, введенные в отношении российских юридических и физических лиц, значительно расширились по масштабам и охватывают различные группы, включая примерно 40 военачальников, 180 чиновников, 700 выборных должностных лиц (таких как депутаты и сенаторы), 420 руководителей предприятий и 75 функционеров, занимающихся научной, медийной и пропагандистской деятельностью. Все это — ключевые фигуры нынешней российской администрации. Подвергаясь единым санкциям, эти разрозненные группы обретают мощный стимул для консолидации вокруг руководства страны, и это можно было предвидеть.

Санкции часто усиливаются после значимых событий, таких как новые зафиксированные военные преступления или политические преследования оппозиционеров. Такое усиление санкций, как правило, отражается разом на всех целевых группах, независимо от их реального участия в конкретных событиях. В последнее время санкции распространяются и на такие организации, как Валдайский клуб или Высшая школа экономики, с которыми в той или иной степени связаны тысячи людей. Обсуждение их попустительства или бездействия, так или иначе позволившего Путину начать войну, безусловно, правомерно, но вопрос о том, должны ли они подвергаться тем же санкциям или ограничениям, что и другие категории лиц, вызывает сомнения.

Таким образом, столь широкомасштабная санкционная политика чревата множеством совсем не тех последствий, которые предполагались — например, консолидация власти — и, возможно, следует применять более тонкий подход.

В докладе «Золото Москвы: Российская коррупция в Великобритании», подготовленном Палатой общин Великобритании, прямо говорится: «…Вы должны смотреть на российских олигархов как на класс. Какими бы разными они вам ни казались — один владеет футбольным клубом, другой пожертвовал деньги Оксфорду на школу управления, третий шесть лет просидел в российской тюрьме при коммунизме, третий был государственным служащим — всех их объединяет очень многое. Их можно измерить одним и тем же мерилом…».

Такое заявление не только не соответствует действительности и противоречит основополагающему правовому принципу индивидуальной ответственности. Отсутствие нюансированного подхода к санкциям помогает централизованной системе управления в России, укрепляя контроль руководства страны над различными элитными группировками. Директивы Европейского Союза еще более расширили сферу применения санкций, включив в нее не только основных субъектов, но и их семейные связи и деловых партнеров. Такой широкий охват очень похож на российские законы против «иностранных агентов», которые западными специалистами справедливо критикуются.

Нежелательным результатом такой широкомасштабной санкционной стратегии может стать укрепление социальной сплоченности в стране, ставшей объектом санкций — в то время, как они должны способствовать внутренним расколам или желаемым изменениям. Поэтому целесообразно было бы пересмотреть существующий подход — с точки зрения более точного соответствия санкций их конечным задачам и предвидения всех последствий.

---

Одновременно можно видеть случаи необъяснимой избирательности при введении санкций против российских политиков, общественных деятелей и бизнесменов. Для всестороннего анализа потребуется отдельный доклад, однако приведем несколько примеров.

Например, когда Европейский союз и Великобритания ввели санкции против владельцев российского Альфа-банка в марте 2022 года, большое внимание было уделено историческим отношениям Петра Авена с Владимиром Путиным, восходящим к экспортно-импортной сделке 1992 года, когда Путин был вице-мэром Санкт-Петербурга, а Авен занимал пост министра внешнеэкономических связей России. Напротив, Алексей Кудрин, сыгравший значительную роль в приезде Путина в Москву в 1997 году и с тех пор занимавший ключевые государственные должности, включая пост министра финансов и председателя Счетной палаты, был включен в санкционный список только в июле 2023 года. Это включение произошло после того, как Кудрин покинул государственную службу, чтобы присоединиться к Yandex Corp., что вызывает вопросы относительно сроков и обоснованности его запоздалого включения в санкционный список.

Такие несоответствия могут потребовать дальнейшего изучения для обеспечения того, чтобы санкции применялись таким образом, чтобы они соответствовали целям, которым они призваны служить, и чтобы они были свободны от произвола или неоправданной избирательности.

Михаил Прохоров — бизнесмен, который когда-то был самым богатым в России. Долгое время он владел ключевыми российскими предприятиями и активно участвовал в легитимации возвращения Владимира Путина в Кремль — баллотировался на пост президента в 2012 году при поддержке кремлевской администрации и советников из команды Сергея Кириенко. Из этого соучастия он сделал выводы и с 2014 года распродал свои активы в России, покинул все государственные и официальные посты, встретил 2022 год за рубежом, не поддержав российскую агрессию ни единым действием или словом. По мнению некоторых авторов доклада, это уже достаточный минимум для того, чтобы избежать санкций, что и произошло в случае с Прохоровым, который не был включен ни в один санкционный список. Однако это было не так в десятках других подобных случаев. Фархад Ахмедов, например, избавился от своих основных российских активов примерно десятью годами раньше и в основном проживает в Азербайджане, однако оказался в санкционных списках ЕС и Великобритании. Ахмедов был исключен из этих списков только недавно в результате длительной судебной тяжбы с европейскими властями.

В санкционные списки попал Олег Тиньков, который публично осудил российскую агрессию в Украине и понес значительные финансовые потери — он был вынужден за бесценок продать свой банк, когда-то второй по рыночной капитализации в России.

Эти примеры свидетельствуют об определенной степени изменчивости и явной непоследовательности в применении санкций, которые могут выиграть от дальнейшего изучения для обеспечения соответствия предполагаемым целям и справедливого обращения с заинтересованными лицами.

Существующая политика санкций имеет ряд недостатков, которые проявляются как в чрезмерном включении, так и в недостаточном включении лиц, против которых направлены санкции. С одной стороны, есть случаи, когда лица были включены в санкционные списки, несмотря на то, что они проявляли поведение, которое можно было бы считать противодействующим спорной деятельности. Например, уже упомянутый Олег Тиньков и другие высказали критические позиции или даже ушли в отставку со своих корпоративных ролей после начала военных действий, но они все еще подвергались санкциям.

С другой стороны, известны случаи, когда лица, которых можно было бы с полным основанием считать сторонниками режима, либо не попадали под санкции, либо успешно от них избавлялись. Например, Григорий Березкин, с которого недавно были сняты все санкции — несмотря на то, что он владеет несколькими крупными российскими СМИ, известными своей пропагандистской деятельностью, например, газетой «Комсомольская правда».

Коллега Березкина, владелец ИД «Коммерсантъ» Алишер Усманов находится под санкциями, а Юрий Мильнер, вложивший деньги Усманова в американские технологические активы, является уважаемой фигурой в Силиконовой долине и учредителем премии Breakthrough Prize, которую не стесняются принимать ведущие западные ученые. Мильнер также известен как соучредитель Mail.ru и «ВКонтакте» — крупных российских интернет-компаний, занимающихся социальными сетями и СМИ, которые постепенно перешли под неофициальный контроль и цензуру государства. В то же время Аркадий Волож, основатель «Яндекса» (главного конкурента вышеперечисленных компаний), много лет назад переехавший из России в Израиль, осудивший военную агрессию, до сих пор остается под санкциями.

Другой пример — огульные и, на наш взгляд, неточные обобщения, которые можно встретить в докладе Палаты общин (см. выше). На самом деле реальное положение лиц, на которых намекает автор или авторы доклада, различно: Роман Абрамович попал под санкции и был вынужден продать принадлежавший ему футбольный клуб в убыток, а Леонард Блаватник продолжает видеть свое имя не только на одном из оксфордских колледжей, но и на здании музея Тейт. Его санкции не коснулись.

Даже эти примеры свидетельствуют о явной непоследовательности в применении санкций и о том, что необходима тщательная проверка всего механизма на предмет справедливости и соответствия поставленным целям. Подобные несоответствия указывают и на возможности совершенствования санкционной политики.

В заключение следует отметить, что в основе некоторых санкций лежат скорее коммерческие интересы, чем принципиальные политические соображения. В этом отношении ярким примером может служить Украина. Ее власти предпочли не замораживать, а конфисковать и передать в собственность государства имущество попавших под санкции российских бизнесменов. Так произошло с «Сенс Банком», ранее принадлежавшего люксембургской компании ABHH, и активами российской группы ЛСР.

Более того, в санкционные списки украинского правительства попадают лица, служившие в российских государственных учреждениях, независимо от их личных действий и заявленных позиций. Показательным примером является Сергей Петров, бывший депутат Государственной Думы. В 2014 году Петров был одним из трех депутатов, воздержавшихся от голосования по вопросу аннексии Крыма. Несмотря на это, он был подвергнут санкциям исключительно со стороны украинского правительства.

К сожалению, украинская позиция по санкциям, в силу очевидных настроений в обществе, носит популистский, зачастую тактический характер — в том числе в инстанциях, не свободных от предвзятого, даже коррупционного влияния (как и во многих развивающихся постсоветских странах). Странам Запада имело бы смысл в ходе формирования санкционной политики проявлять осторожность при учете рекомендаций Украины. Тщательный и взвешенный анализ необходим для того, чтобы санкции отвечали поставленным целям, воспринимались как справедливые и честные и не приводили к непредвиденным негативным последствиям.

---

Одним из, возможно, непреднамеренных (но все же предсказуемых) последствий персональных санкций стало объединение различных групп российской элиты вокруг Кремля. Ранее разделенные на различные категории — политическую, деловую, военную, силовую, творческую — эти элиты, по мере того, как возможности их проживания и ведения бизнеса за рубежом становились все более ограниченными, обрели новую общность. В свете санкций многие из них переместили свои вторичные резиденции из европейских стран в Израиль, Объединенные Арабские Эмираты или Турцию.

Еще одним моментом, заслуживающим внимания, является изменение экономических расчетов, также называемое «относительной ценой» санкций. Исторически сложилось так, что хранения своих богатств российские бизнесмены предпочитали западные юрисдикции. Россия рассматривалась как зона финансовых рисков с непредсказуемой налоговой системой. Однако в 2022 году это мнение заметно изменилось. Активы состоятельных россиян в западных странах были либо заморожены, либо обездвижены. Одновременно появились предложения о переводе значительной части этих активов в Украину в качестве условия снятия санкций.

В России же был введен, как считается, разумный налог на «сверхприбыли», оставивший значительные состояния практически нетронутыми. У бизнесменов, демонстрирующих лояльность государству, появилось чувство безопасности, и Россия впервые оказалась относительно «безопасной гаванью» для значительных капиталов. Предварительные данные за 2023 год свидетельствуют о том, что этот сдвиг сопровождается ростом деловой активности внутри страны и увеличением налоговых поступлений из местных источников.

Таким образом, введение персональных санкций существенно изменило ландшафт российской элиты, привело к политическим и экономическим перестановкам. Очевидно, что западная санкционная политика предполагала иные эффекты, из чего следует необходимость дальнейшего анализа и, возможно, переосмысления существующих мер.

Разбираясь в лабиринтах геополитического ландшафта, поневоле вспоминаешь историю магнатов «Альфа-Групп» украинского происхождения Михаила Фридмана и Германа Хана. Их история наглядно демонстрирует нюансы динамики, возникающие после грандиозных политических жестов.

Их переезд в Великобританию в 2015 году, после аннексии Крыма, выглядит скорее как политическое несогласие, нежели как капиталистический расчет. Альфа-Банк под их руководством, как ни странно, воздержался от экспансии в Крым. Вместо этого его холдинговая компания ABHH, зарегистрированная в Люксембурге, направила свои ресурсы в Украину. Их инвестиционный портфель, как коммерческий, так и благотворительный, превысил 400 млн. долл. За пределами украинских границ их западный бизнес, осуществляемый напрямую или через конгломерат LetterOne, за тот же период превысил 2 млрд. долл.

Михаил Фридман, возглавлявший группу, публично осуждал милитаристские действия России в Украине, демонстрируя твердую позицию, не соответствующую его российскому происхождению. По более или менее достоверным свидетельствам, акционеры не публично поддерживали в это сложное время украинский военный аппарат.

Однако международная санкционная машина с размаху накрыла всех акционеров «Альфа-Групп». Оказавшись в водовороте европейских, британских и американских санкций, магнаты оказались втянутыми в длительные судебные тяжбы. Их борьба велась не только за экономическое спасение, но и за место проживания на прежних условиях. И хотя часть российской оппозиции и диаспоры поддержала их, в конечном счете, непреодолимая мощь геополитических махинаций вынудила Фридмана и Хана покинуть Европу.

Беседы с состоятельными российскими гражданами свидетельствуют о повсеместном ощущении недовольства и разочарования западными санкциями в последние месяцы. Многие считают санкции — по крайней мере, некоторые из них — необоснованными. Примечательно, что эти настроения преобладают даже среди тех, кто в частном порядке выступает против военных действий России. Эмоциональная реакция большинства — нежелание иметь дело с Европой даже в том гипотетическом случае, если санкции будут отменены, а активы разморожены. Текущая тенденция при размещении финансовых активов и инвестиций в недвижимость — альтернативные юрисдикции, такие как Объединенные Арабские Эмираты, Израиль и Турция.

Подобные изменения в настроениях и поведении российской финансовой элиты свидетельствуют о долгосрочном подрыве доверия к западным институтам. Перспективу этого репутационного ущерба оценить нелегко, но, по-видимому, это не годы, а десятилетия. И эта тенденция так или иначе соответствует программе “национализации элит”, которая была сформулирована президентом Путиным после его возвращения в Кремль в 2012 году. Все это требует тщательной оценки эффективности и последствий санкционной политики Запада.

---

Еще один непредвиденный результат персональных санкций — репатриация капитала в Россию. По некоторым оценкам, с начала военного конфликта в в Российскую Федерацию было возвращено до 50 млрд. долл. Реальная цифра может быть еще выше, поскольку не все финансовые потоки тщательно документируются. Интересно, что эта сумма сопоставима с примерно 4 трлн. рублей, которые российские граждане положили на личные банковские счета в странах постсоветского пространства, в Турции и Объединенных Арабских Эмиратах. Эти вклады направлены в первую очередь на получение функциональных платежных карт и сохранность финансовых активов. Таким образом, ограничения, введенные западными структурами, как представляется, невольно способствовали финансовой стабильности России.

Целесообразно рассматривать это явление как косвенный эффект санкций. Лица, репатриирующие эти средства, как правило, сами не являются субъектами санкций, но руководствуются опасениями, что их активы могут быть заморожены или арестованы. Общеизвестно, что в настоящее время российские граждане сталкиваются со значительными трудностями при ведении банковских счетов в европейских юрисдикциях.

То, что изначально задумывалось как мера, направленная против конкретных лиц, ответственных за развязывание войны, рискует превратиться в инструмент, способствующий отчуждению среди всего российского населения.

Такой эффект размывает предполагаемое воздействие санкций, смещая акцент с конкретных виновных на широкие слои россиян. Независимо от того, был ли такой результат случайным просчетом или сознательным выбором в рамках первоначального плана санкций, он, безусловно, требует дальнейшего изучения.

---

Что можно изменить в существующей системе санкций, чтобы сделать ее более эффективной? Прежде всего, из списков должны быть исключены лица, не соответствующие санкционным критериям, попавшие в санкционные списки по ошибке, в результате голословных утверждений или по другим причинам, не соответствующим целям санкционного давления. Такое давление — слишком важный инструмент, чтобы дискредитировать его ошибочным или не избирательным применением.

Для тех, кто живет и работает в России, независимо от взглядов на войну, финансового положения и налоговых отчислений, может быть рассмотрен вопрос об освобождении от санкций. Для получения права на такое освобождение (особенно в отношении, к примеру, поездок или деловых операций в европейских странах), обязательным условием может стать публичное осуждение войны. Не все эксперты считают этот подход самым эффективным — такие декларации трудно согласовать, а тех, кто их подписал, можно заподозрить в «неискренности». Более прагматичным решением может быть смещение акцента с символических жестов на конкретные юридические и финансовые действия, обозначающие разрыв или готовность к разрыву с системой. Например, это может быть присоединение предпринимателей — при условии, что они не замешаны в военных преступлениях, — к иностранным компаниям, работающим в России. Можно говорить о об отказе от российского гражданства, выходе из российского бизнеса и перечислении средств в специально созданный гуманитарный фонд. Параметры таких взносов могли бы определяться независимыми гуманитарными организациями с безупречной репутацией, что добавило бы процессу подотчетности и легитимности.

Процедура снятия санкций требует всесторонней и детальной проработки. Можно считать, что основной целью персональных санкций является не столько смена режима — учитывая нынешнюю ограниченность возможностей даже состоятельных россиян бросить вызов Кремлю, — сколько раскол российской элиты с целью сближения с интересами Запада. Соответственно, должен быть разработан понятный механизм, позволяющий лицам, находящимся под санкциями, снимать их или ослаблять в зависимости от соблюдения определенных критериев. Такая политика могла бы стимулировать представителей сегодняшней российской элиты — таких как крупные бизнесмены, деятели искусства и СМИ — дистанцироваться от нынешней российской администрации. Наиболее более прагматичными направлениями западной санкционной политики можно считать наказание военных преступников, изоляцию сторонников режима внутри России и содействие отъезду тех, кто готов разорвать связи с режимом.

Как уже отмечалось, возможно, имеет смысл выделить отдельную категорию лиц, которых активно разыскиваются западными правительствами за совершение самых разных преступлений преступлений — от военных преступлений до уклонения от секторальных санкций или действий, подрывающих безопасность Запада. Вместо традиционных санкций как стратегической меры, способствующей привлечению к ответственности, можно рассматривать выдачу конфиденциальных ордеров на арест. Стоит отметить, что в последнее время западные правительства ввели публичные санкции против российских граждан за широкий спектр правонарушений — таких как кража персональных данных, финансовые нарушения и киберпреступления. Такая стратегия выглядит потенциально контрпродуктивной, поскольку предполагает не целенаправленное и точное, а экспансивное применение. Поэтому более сдержанный подход может дать лучшие результаты в соответствии с целями как санкций, так и ордеров на арест.

Кроме того, персональные санкции могут быть предусмотрены для тех, кто, не будучи непосредственно причастным к военным преступлениям или враждебной деятельности против Украины и стран Запада, тем не менее публично одобряет войну или режим, ее инициировавший, или извлекает из этого выгоду.

Желательно, чтобы эти санкции распространялись на действия, совершенные после ключевых событий, таких как аннексия Крыма или вторжение в Донбасс после 2014 года.

Это может служить весьма ценным «вариантом выхода», особенно в контексте авторитарных режимов. Поэтому в центре внимания западной политики может быть более прагматичное наказание военных преступников, изоляция сторонников режима в России и содействие уходу тех, кто хочет разорвать связи с нынешним режимом.